Administración, transparencia y relación con los ciudadanos en un entorno digital.

N.A. Texto completo de la ponencia dictada en el  III Congreso Internacional del avance del Gobierno Abierto y I Congreso de Buen gobierno y transparencia de la Comunitat Valenciana. Como es lógico este texto expresa el deseo de lo que hubiera querido exponer su autor, pero a veces realidad y desea son pura coincidencia, esperemos que el video de la intervención y el texto no difieran en exceso.

En primer lugar quisiera dar las gracias a los organizadores del Congreso que nos reúne y en particular a los doctores Martín Cubas, Boix y Cotino Hueso compañeros, al igual que nuestro moderador, en la aventura del saber en el campo del Derecho Constitucional y la Ciencia Política. Y también colaboradores incansables en las políticas de difusión y concienciación de la Diputación de Valencia en los municipios de la Provincia de Valencia. Así como al profesor Castellanos.

Es un verdadero honor poder estar hoy con ustedes para abordar las cuestiones que relacionan a la Administración, la transparencia, el mundo digital y la relación con los ciudadanos. Y creo que debe hacerse desde distintos enfoques ya que se trata de una realidad compleja que presenta múltiples aristas. Les confieso que presentaré una visión subjetiva y marcada por una apasionante experiencia de 10 meses, ya que como dijeron los bardos en este mundo traidor nada es verdad nada es mentira todo depende del cristal con que se mira. Y nuestro cristal desde la Diputación de Valencia las más de las veces es verde esperanza, sin embargo no es extraño que la realidad cotidiana lo tiña de vez en cuando de gris. Y cuando eso sucede, cuando todo parece un reto  imposible les prometo que respiramos hondo, nos retrasamos unos metros y reiniciamos la carrera para dar el siguiente salto.

 Mi exposición debe necesariamente ser poliédrica pero debe comenzar por una consideración jurídica. La primera de las caras de la trasparencia es la propia de mi oficio, la jurídica. Lean Vds. cualquier exposición de motivos en nuestras leyes de transparencia. Se emocionarán. Veamos los dos primeros párrafos de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno:

 «La transparencia, el acceso a la información pública y las normas de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción política. Sólo cuando la acción de los responsables públicos se somete a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo qué criterios actúan nuestras instituciones podremos hablar del inicio de un proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los poderes públicos.

Los países con mayores niveles en materia de transparencia y normas de buen gobierno cuentan con instituciones más fuertes, que favorecen el crecimiento económico y el desarrollo social. En estos países, los ciudadanos pueden juzgar mejor y con más criterio la capacidad de sus responsables públicos y decidir en consecuencia. Permitiendo una mejor fiscalización de la actividad pública se contribuye a la necesaria regeneración democrática, se promueve la eficiencia y eficacia del Estado y se favorece el crecimiento económico».

En sólo dos párrafos se condensa la esencia de nuestra nación: la permanente aspiración a querer ser mejores, el saber perfectamente cómo hacerlo y nuestro deseo de emular a esos modernos países, esa europeidad que tantas veces se nos escurrió entre los dedos. Y sin embargo, tras esta declaración se invoca como base jurídica para la transparencia en España el artículo 105 b) de la Constitución Española. Esta norma, innovadora en 1978 para un país opaco y dictatorial, debería haber sido ampliamente superada en 2013 en la realidad cotidiana de las administraciones españolas. Sin embargo, y desgraciadamente como señalaré después no es así.

Cimentar la transparencia sobre un genérico derecho de acceso a los archivos y registros podría haber tenido sentido en los años 80 y 90 del siglo pasado. Nuestro tiempo exigía  del legislador algo más arriesgado. Debería haberse sustentado la legislación sobre transparencia en España en el artículo 23 de la Constitución en relación con el artículo 20. Desde luego no les traslado ninguna originalidad, pero no puedo iniciar mi exposición sin subrayar este hecho. La transparencia contribuye sin duda a la finalidad de proveer información absolutamente indispensable para formar la opinión pública en una sociedad democrática libre, tanto desde una perspectiva individual como colectiva. Por otra parte solemos interpretar el artículo 23 de la Constitución con referencia al derecho de sufragio activo y pasivo, sin entrar en la profundidad la relación que se produce entre representantes y representados en el marco de una democracia constitucional que se desarrolla en una sociedad tecnológica. Si tradicionalmente la representación era mediata por naturaleza, desde la llegada de las redes sociales entró en crisis un modelo intermediado por partidos políticos y gobernantes. Hoy día la tecnología permite posibilidades inalcanzables para nuestros abuelos, nuestros padres e impensables para nosotros mismos. Y el 15M, Occupy Wall Street y las Primaveras árabes lo demostraron.

Lo cierto es que existen condiciones técnicas y organizativas que permiten superar una relación de mera representación y sustituirla por una relación caracterizada por la rendición pública de cuentas, el control por parte de los administrados, y la participación colaborativa en el esfuerzo del gobierno. Para estas tres perspectivas la transparencia es una condición necesaria.

Por otra parte, desde la interpretación jurídica puede considerarse que estamos ante un derecho fundamental partiendo de nuestro artículo 10.2 en relación con la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Y también desde un punto de vista material deberíamos llegar a la misma conclusión.

Y aquí una primera conclusión “el legislador al reconducir la transparencia a un territorio conocido de la Administración “el ejercicio del derecho de acceso a los archivos”, erige la primera barrera con la ciudadanía. Ni un solo artículo de la norma posee un valor axiológico profundo, se limita a definir un proceso burocrático y maleable, que no compromete los valores de la Administración. La primera parte de la exposición de motivos abre un camino que el conjunto de la norma no sigue.

En segundo lugar, debemos considerar la transparencia desde el punto de vista, del día a día de una administración que pretende hacerla viable. Además debo confesarles que no tenemos la receta. De hecho, puede decirse que en gran parte  de las instituciones locales de la provincia de Valencia la trasparencia se encuentra en una fase de nacimiento. Por supuesto, en ningún caso quiero desmerecer con ello magníficos esfuerzos de distintas ciudades en el territorio.

Sin embargo, para la propia Diputación de Valencia en muchos sentidos y para muchos municipios, el cumplimiento de la legislación sobre transparencia es un cumplimiento precario ceñido a la positividad de la norma. Desde el 10 de noviembre de 2015, la Diputación ha construido un equipo integrado por Fermín Cerezo, al  que se han incorporado sucesivamente Eugeni Fos, Sergi Vilata, Rosa Martí, Juanjo Frontera, Adrian Vicente y distintos estudiantes Joshua Briz y Ernesto Tomás a los que agradezco su intensa dedicación para abordar el reto de evolucionar la transparencia en la diputación.

El equipo, la dirección política y la sociedad civil que nos apoyaba con Diego Álvarez a la cabeza entre otros, subrayó desde el minuto un cómo la transparencia guardaba una relación directa con el principio democrático y sobre todo que no podía ser concebida sino como parte indispensable de las políticas de gobierno abierto. Precisamente por ello nuestra relación con la ciudadanía se concibió desde un enfoque participativo, abierto y sujeto a la rendición de cuentas. Trasladar nuestra experiencia exige compartir las emociones que la misma nos provocó. Primero una enorme sensación de exigencia y responsabilidad.  Nuestra estrategia de gobierno abierto no podía basarse en la elaboración de un documento por un grupo de mentes pensantes debía ser sometido al juicio crítico de la colectividad. Reivindicamos nuestro derecho a equivocarnos y a no saberlo todo. Y ciertamente nos equivocamos, nos olvidamos de cosas. Nuestra puesta era hacer realidad el sapere aude kantiano,  que  cualquier sujeto se atreviera a saber y a opinar como un derecho fundamental. Exigió un enorme esfuerzo organizativo,  tuvimos que presentar nuestra estrategia a todos los colectivos implicados, Ayuntamientos comunidad de la Diputación y grupos de interés. Se mantuvo un debate abierto en distintas redes sociales con hasta 198 aportaciones que se tradujeron en 292 innovaciones. Pueden Vds. consultar este proceso http://go.dival.es/.

Podríamos decir que la ciudadanía nos sorprendió gratamente y también lo contrario, que el volumen de población implicada fue bajo. La propia naturaleza de nuestra relación centrada en los ayuntamientos dificulta esta interacción. No obstante las aportaciones mostraron la existencia de debates previos con un análisis profundo de nuestra documentación. Así que nuestra percepción es satisfactoria.

Desde el punto de vista de esta mesa, mi percepción  es que  la relación con los ciudadanos cuando se basa la transparencia y honestidad resulta particularmente productiva, altamente creativa, y  refuerza extraordinariamente cualquier proyecto de política pública.

Evidentemente, cuando se habla de transparencia y ciudadanía se puede caer en tópicos.  Yo debería haberles dicho a ustedes entre risas que lo que más mira la gente es el sueldo del Presidente de la Diputación. Honestamente debo confesarles que no lo sé y en todo caso es lo más natural. En lo que se refiere al derecho de acceso a la información pública en la experiencia reciente de la Diputación se aprecian ejercicios por las razones usuales relacionadas con procesos selectivos o archivo histórico. Los que podríamos calificar de “nueva transparencia” se ejercen por grupos de interés más que por ciudadanía.

Volviendo al plano general, en el conjunto de la Administración Local se evidencia hasta qué punto pueda haber sido erróneo el enfoque del legislador y de distintos gobiernos. Verán desde la Ley 11/2007 hasta la Ley 39/2015 se ha actuado con una intención conformadora de la realidad desde la norma. Y la Ley por si misma ni remueve conciencias, ni compra ordenadores, ni programa aplicaciones. La ley sólo es papel, y muchas veces papel mojado.

Lo cierto es que este atracón de superproducción normativa innovadora, se realizó en el vacío sin un diseño de inversión previa en recursos humanos, en la formación y concienciación del personal, y en recursos materiales en lo que se refiere a las herramientas de gestión y mucho menos en conectividad. Resulta bastante sorprendente exigir que cuente con un portal de transparencia a un municipio de 500 habitantes en una comarca apartada en la que en 2016 se sigue batallando por tener una conectividad adecuada. Tenemos un entorno electrónico atomizado, con soluciones variopintas, no siempre interoperables y con carencias graves en cuanto a producción propia o de propiedad pública. Y con ello hemos conseguido una administración electrónica arrendada, cuyo control se nos escapa, y muchas veces tan ajena al administrado como al propio funcionario.

Ello comporta una apuesta por una transparencia puramente formal, se trata de cumplir los objetivos de la ley, y se trata de hacerlo en plazo, y si es posible a gusto de los criterios de las organizaciones sociales que verifican las condiciones de transparencia mediante índices. Para que nos entendamos, el objetivo primario es no infringir la ley. La excelencia consiste en no sacar un suspenso en el informe de Transparencia Internacional. Aquí el administrado no cuenta. Puede que no importe lo que el ciudadano entienda, es poco relevante si la información es útil y podría carecer de valor el significado que esta información pueda tener. Pero hay que tener una página que enseñar y a ser posible bonita. Y la verdad, sí es fundamental que el espacio sea atractivo, pero necesitamos algo más.

Por contradictorio que les resulte no hay nada más pasivo que la transparencia activa. Ponemos el portal y si la ciudadanía la visita perfecto, y si no, es su responsabilidad. Si realmente queremos apelar a las personas hemos de cambiar. Y no hace falta recurrir a nuevos conceptos, basta con recuperar y dar nuevo contenido a la animación a la participación. Nuestro deber es ofrecernos al ciudadano, animarla a visitar el espacio. Pero cuando el ciudadano llegue a nuestra página debe entender y debe encontrar alguna utilidad. No basta con saber cuánto gastamos en fiestas si no nos explican para que sirve y no nos invitan al diseño del nuevo programa. Y no les propongo un diseño especialmente complejo de media managing.

Como comprenderán exagero en mi visión negativa o crítica de las cosas. Pero, aportarles un enfoque desdibujado, casi esperpéntico de la realidad, sirve para trasladarles la preocupación que se siente a la hora de relacionar los conceptos que motivan la sesión: administración transparencia y relación con los ciudadanos. Primero, porque la administración debe abordar el cumplimiento normativo de una materia para la que muchas veces no está preparada, y las cifras que maneja la Diputación así lo acreditan. Muchas entidades locales carecen de los recursos y de las capacidades para el despliegue de políticas de transparencia. Y en los de baja población a veces ni siquiera le encuentran el sentido.

En el plano de la función pública, la trasparencia se percibe como una oportunidad de reivindicarse, pero también como el enemigo. Se equipara a sus gestores con asuntos internos y a quién ejerce el derecho de acceso como un enemigo con intenciones ocultas.

En el ámbito de la ciudadanía, en un país en el que la mera mención del concepto “educación para la ciudadanía” genera sarpullidos, la concienciación pública es escasa y la información no siempre accesible.  Y sin embargo, el espacio para la imaginación es infinito. No es casualidad que en nuestro proyecto haya dos pilares llamados “Cultura GO” y Alianzas y Trabajo en Red.

Termina mi tiempo, y finalizo mi intervención con la conciencia de haber retratado una realidad “goyesca” en el sentido de los  Caprichos, con esos grabados con una visión terrible y exagerada de la realidad pintada en blanco y negro.  Pero lo cierto es que hay profundos motivos para la esperanza. En el despliegue de nuestra estrategia Encontramos funcionarios ilusionados, cargos electos comprometidos, profesores motivados, ciudadanía militante y la esperanza en que la transparencia sea mucho más que el universo formal de una web.

La Transparencia se propuso en España como una de las vacunas contra la corrupción. Poco bien haremos a la transparencia si nuestro enfoque es tan reduccionista. No les descubro ninguna novedad si les digo que percibo una ciudadanía ajena a la Administración, lejana a su Gobierno, apática. Y junto a ella otra hipercrítica, y desconfiada. En conjunto hablo de una ciudadanía que no considera suyo el Estado, ni sus valores sociales y democráticos. Para reconstruir los puentes, para volver a la polis, la trasparencia y la tecnología deberían servir.

La transparencia debería ser uno de los pilares que nos permita construir una sociedad democrática, un modelo de gobierno colaborativo, tender puentes y reconstruir las relaciones de la administración con los administrados, reivindicar la dignidad  en el ejercicio de la función pública y contribuir a una sociedad mejor. Nada más y nada menos.  Y créanme pondremos nuestro máximo esfuerzo para lograrlo.